制度型开放迈出关键一步（聚焦《外商投资法》（上）

实行负面清单管理制度5年间，上海自贸试验区吸引合同外资超千亿美元。图为在位于上海临港新城的自贸试验区滚装码头上，工作人员将卸下船的车辆开到码头指定停车场。

新华社记者 方 喆摄

朱慧卿作（新华社发）

全国两会期间，十三届全国人大二次会议表决通过《外商投资法》，中国外商投资领域有了新的基础性法律。这是一部备受全球投资者关注、又将对中国经济带来全方位影响的法律。

如何理解这部法律的出台？多方分析指出，《外商投资法》诞生于中国现实的土壤，一边是中国立法工作不断向前发展，一边是中国全方位对外开放和吸引外资的新形势。基于现实，回应问题，《外商投资法》以法的形式着力于投资促进和保护，为外企在华投资兴业创造透明、可预期的营商环境。同时，这也标志着在推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变中，中国迈出关键一步。

从“外资三法”到一法统领

——外商投资立法与时俱进，适应全方位对外开放、高质量发展新形势

谈到《外商投资法》，许多人第一个想知道的或许是，中国的对外开放已走过40年，为何在第41个年头要出台这样一部法律？

这就离不开对现实背景的理解，其中的关键词，一个是法，一个是新形势。

先看“法”。中国的对外开放立法是从外商投资立法起步和发展起来的。1979年7月改革开放新时期第一批出台的7部法律就包括中外合资经营企业法，它标志着中国打开大门引进外资、实行对外开放。1986年和1988年，全国人民代表大会又先后制定了外资企业法和中外合作经营企业法，国务院、有关部门和地方陆续制定了一大批有关外商投资的实施性、配套性法规和规章。“上述‘外资三法’，为外商投资企业在我国发展创造了良好法治环境，对推动改革开放伟大历史进程发挥了重要作用。”全国人民代表大会常务委员会副委员长王晨说。

王晨指出，“同时，我们也要看到，在新的形势下，‘外资三法’已难以适应新时代改革开放实践的需要。”“外资三法”的相关规范已逐步为公司法、合伙企业法、民法总则、物权法、合同法等市场主体和市场交易方面的法律所涵盖；同时，新形势下全面加强对外商投资的促进和保护、进一步规范外商投资管理的要求，也大大超出了“外资三法”的调整范围。基于此，迫切需要在总结中国吸引外商投资实践经验的基础上，制定一部新的外商投资基础性法律取代“外资三法”。

再看“新形势”。中国现代国际关系研究院世界经济研究所研究员陈凤英对本报记者表示，中国制定统一的《外商投资法》，改变以往法规分散的状态，同时与国际法律体系接轨，这是中国全面对外开放的实践需求。同时，中国引进外资到了高质量发展的新阶段，谋求高质量发展，就需要公平、中立的竞争环境。以《外商投资法》来营造法治化市场环境，这不光有利于吸引优质外资，也有利于以竞争促进中资企业做大做强。第三在于科技革命的蓬勃发展，许多领域需要良好竞争环境来培育，需要新的产业进入。这就需要新的管理意识跟上来，鼓励国际主要企业进入中国，鼓励他们在中国投资、研发，而法律保障是对他们最坚实的支撑。

因此，总体来看，这个新形势是中国全方位对外开放，是引进外资走向高质量发展，是科技革命下国际竞争的需要。

“在改革开放40年后的第一个春天，全国人民代表大会审议外商投资法草案，表明中国将改革开放进行到底的决心和意志意义重大、影响深远。”全国人大常委会法制工作委员会副主任刘俊臣说。

外商投资的促进法、保护法

——立下“四梁八柱”，既有深厚的实践基础，又直接回应外界疑虑

《外商投资法》是一部怎样的法律？

“一部外商投资的促进法、保护法。”王晨说，制定外商投资法，就是要在新的历史条件下通过国家立法表明将改革开放进行到底的决心和意志，展现新时代中国积极的对外开放姿态，顺应时代发展潮流，体现推动新一轮高水平对外开放、营造国际一流营商环境的精神和要求，使这部法律成为一部外商投资的促进法、保护法。

“新时代我国外商投资法律制度的‘四梁八柱’。”王晨还介绍，外商投资法是新形势下国家关于外商投资活动全面的、基本的法律规范，是外商投资领域起龙头作用、具有统领性质的法律。因此，这部法律重点是确立外商投资准入、促进、保护、管理等方面的基本制度框架和规则，建立起新时代我国外商投资法律制度的“四梁八柱”。

《外商投资法》由总则、投资促进、投资保护、投资管理、法律责任和附则6个部分组成，全文共42条。在专家看来，这部法律还有一些突出的特征。

深厚的实践基础——该法明确实行的准入前国民待遇加负面清单管理制度，既是国际先进规范，也已在中国厚植沃土。在陈凤英看来，准入前国民待遇加负面清单管理，把外商来华什么能进、什么能选择性地进、什么不能进讲得清楚明白，这在国际上是先进的外资管理经验。同时，经历前期的试点探索，外商投资负面清单从上海自贸试验区走向全国，在中国市场上也受到欢迎。从2018年版外资准入负面清单来看，清单越来越薄，未来还有望继续缩减。

直接回应现实问题——中国法学会商法学研究会会长赵旭东认为，《外商投资法》针对外商特别关切的一些法律问题，包括投资审批问题、知识产权问题、技术转让问题等给予了直接的回应，作出比较彻底明确的规定。以技术转让来说，赵旭东说，《外商投资法》审时度势，根据最新情况进行修改，在这方面做一些相应的调整。实际上，中国从来就不是强迫转让技术，只是鼓励和希望引进更多先进技术。但是，现在有人指责或是认为中国强迫转让技术，因此，立法的重要考虑也是希望通过法律明确的规定来纠正这种说法和打消不必要的疑虑。

开启引资新里程

——为中国企业创造充分竞争环境，为外商投资送上“定心丸”

一部法律的出台，往往需要大量的配套来解决衔接和执行的问题。在这方面，一些投资者还有疑惑。

一是过去中国有关部门和地方曾出台许多相关的条例、政策等，《外商投资法》出台后怎么办？陈凤英指出，过去由于时间紧急等多种原因，外商投资方面的条例和规定、政策等大量存在，但这是行业和部门性质的，和法律的效力不可比。从条例到法律的转换，也就是为了营造更可预期的法治环境，避免各地条例相互冲突或政策意外废止的情况。《外商投资法》出台实施之后，肯定是以法律为准。

二是法律落地执行问题。德勤中国副主席蒋颖指出，《外商投资法》是非常原则性的，每一条都需要有复杂的落地条款。譬如，服务和投诉怎么落地？外资管理是多头管理，除了商务部，还有工商、税务、海关等多部门，怎样才能协同管理？这些都具有挑战性。全国人大常委会法制工作委员会有关负责人指出，《外商投资法》通过以后，肯定还会起草相应的配套法规规章。在法律文本确认之后，相应的执行文本也会出台。

那么，《外商投资法》对市场主体可能带来哪些影响？

对国内企业来说，准备好跟外商公平竞争了吗？“开放以后，是不是会对民族工业、国内企业产生一定的竞争压力？坦率说肯定是有的。”申万宏源证券研究所首席经济学家杨成长说，比如特斯拉进入中国，对中国的新能源汽车就形成一个强有力的竞争对手。但是，国内的企业必须要有一个竞争环境、一个竞争过程，才能够强大。从这几年的发展态势来看，我们不怕竞争，变压力为动力，这对激发我们自己的科创能力、科创活力大有作用。

对外商来说，来华投资又将怎样？陈凤英认为，总体来说，《外商投资法》稳定了外商预期，对于进入中国市场的一些现实担忧也有了回应，在华外商权益能够得到法律保障，这对稳外资是有利好的。同时，出于法律的权威性，外商不用再担心某个条例突然增加或废止，因此也能鼓励长期投资，鼓励更多高技术产业的进入。法律面前人人平等，过去一些地区营商环境总体还有这样那样的障碍，一部通行的法律有利于地区之间的均衡，促进外资深入到内地有潜力的地区。“总体来说，《外商投资法》给了外商法律保护，对地方引资是有利的，这也是我国制度型开放的重要一步。”她说。

[责任编辑：杨凡、韩静茹]

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