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化“零”为“整”构建财政支农新格局

来源:农民日报

作者:石亚楠

2019-08-12 15:50:08

2015年国务院《推进财政资金统筹使用方案》要求,进一步深入推进各个层面的涉农资金整合统筹,避免资金使用“碎片化”,把“零钱”化为“整钱”,统筹用于发展急需的重点领域和优先保障民生支出。2017年中央1号文件明确部署,“推进专项转移支付预算编制环节源头整合改革,探索实行‘大专项+任务清单’管理方式”。

为了贯彻落实党中央、国务院的部署要求,自2017年起,农业农村部与财政部共同管理的农业专项转移支付项目全面实行“大专项+任务清单”管理方式。

改革后,农业农村部和财政部根据“大专项”的支持方向,结合各省实际,分省编制下达需要完成的“任务清单”以及相应的绩效目标;同时,中央财政采取因素法将各个大专项资金分别测算并切块下达到省级财政,各省结合任务清单统筹安排资金、编制实施方案。

两年过去了,“大专项+任务清单”管理模式的实施情况如何,取得了哪些积极的成效,下一步如何推进?记者日前就此调研了解了江苏、浙江、河南、广东、贵州等省份的改革效果。

源头统筹——集中财力支持重点领域发展

“大专项”是在中央层面将性质相同、内容相近的若干个财政支农专项转移支付项目,整合成为农业生产发展资金、农业资源及生态保护补助、动物防疫补助等“大专项”,充分体现政策融合的特点,从源头推进资金整合统筹。

“任务清单”是根据党中央、国务院确定的年度农业农村重点工作,结合实际分省细化的任务指标,任务清单分为约束性任务和指导性任务。

“新的管理方式可以集中财力办大事,我们梳理整合了现有支农政策和资金项目,设立现代农业发展专项资金集中财力支持重大工程项目和薄弱关键环节。”江苏省农业农村厅计划财务处施瑾告诉记者。

“不仅解决了以往中央财政支农资金‘不能统’的问题,也消除了我们‘不敢统’的思想顾虑。我们大胆把中央财政支农资金与本地农业重点工作结合起来,与省财政安排的支农资金统筹使用,用于农业农村发展中最迫切、最急需的重点领域。”河南省农业农村厅计划财务处的王志勇介绍说。

2018年,河南省充分利用政策红利,统筹中央财政资金4.93亿元,省级财政资金2.07亿元,合计共7亿元,集中支持“十大基地”建设,其中安排资金1.6亿元支持40个优质专用小麦生产基地县建设,重点发展优质专用小麦生产。2018年,河南省共建设优质专用小麦示范基地400万亩,带动全省发展优质专用小麦1000多万亩。优质专用小麦的收购价格每斤较中筋小麦高0.1元左右,亩均增收100元以上,带动农民增收8亿多元。

对农财两部共同管理的转移支付资金,农业农村部要求各省在实施要求、资金安排、项目数量等方面进一步向贫困地区特别是“三区三州”深度贫困地区倾斜,切实加大脱贫攻坚力度。

按此要求,贵州省创新推进“三个集中支持”。在支持区域上,集中支持贫困区域特别是深度贫困区域发展产业;在支持产业上,集中支持优势特色产业发展;在支持方式上,集中支持“龙头企业+合作社+农户”发展,积极推进“农银企”产业共同体创新试点,有效地促进了农业增收和农民致富。

目前,各省均对省本级涉农资金采取“大专项+任务清单”管理模式,优化了涉农资金配置,完善了管理体制机制,进一步扩大了改革成效。

基层自主——充分调动地方发展经济积极性

农业农村部、财政部联合印发的《关于做好2019年农业生产发展等项目实施工作的通知》中,明确要求“按照‘放管结合、效益优先’的原则,强化地方人民政府特别是县级人民政府统筹使用涉农资金的责任,确保中央宏观调控与地方自主统筹平衡兼顾”。

江苏省严格限制约束性任务规模,明确除发放农民直接补贴、省级竞争立项明确的工作任务以及与中央约束性任务类似的工作任务确定为省级约束性任务外,其余均为指导性任务,在确保绩效目标可实现的基础上,允许指导性任务在实施过程中统筹整合。2019年在江苏省统筹整合后的5个省级以上大专项中,约束性任务为12个,占比仅为20%。

同时,江苏省严控省以上竞争立项资金规模,坚持主体资金按因素法切块下达,充分赋予基层自主权和资金统筹空间。2019年切块资金占比达到93.4%,充分赋予了市、县根据当地实际自主安排使用资金的权力。

广东省通过“两个50%”双控要求,即由省级组织实施的项目资金原则上不得超过涉农资金总额的50%,由市县组织实施的每类约束性任务所需资金占比不得超过该类由市县统筹实施资金总量的50%,赋予市县更大的自主权。

事实证明,“大专项+任务清单”的管理模式,一方面,有利于充分调动地方谋划社会经济发展的积极性,压实地方结合实际科学确定项目的主体责任;另一方面,有效减少了专项资金的审批环节,符合财政领域“放管服”改革的精神。

“大专项+任务清单”的管理模式还显著提升了中央财政涉农资金使用效率。“从支出方式上看,以前是任务等资金,现在是资金和任务相匹配,支出方向根据实施乡村振兴战略、深化农业供给侧结构性改革需要统筹安排,真正做到围绕中心保重点;从支持内容上看,以前是分灶吃饭,现在是合办一桌席,政策间相互衔接配套,强调整体推进、统筹布局;从管理手段上看,以前是注重分配资金,现在是盯着落实任务,逐步建立以过程控制为重点的项目管理机制、以结果为导向的绩效评价体系。”农业农村部计划财务司有关负责人介绍说。

绩效导向——督促地方任务落实和目标实现

实践证明,全面组织开展绩效评价,科学合理设计考核指标,有利于督促地方统筹整合涉农资金、积极落实“大专项+任务清单”改革任务。

为进一步提高绩效目标制定的科学性、合理性,财政部、农业农村部对指导性任务,采用“两上两下”的方式确定绩效目标;对约束性任务,强化与地方的沟通协调,一次性确定绩效目标,提高工作效率。

“一上”是各省根据提前下达的资金填报绩效目标;“一下”是财农两部根据党中央、国务院和中央1号文件确定的农业农村重点任务,对各省填报的绩效目标提出调整参考意见。“二上”是各省根据“财农”两部反馈的意见,结合本省实际,对绩效目标修改完善后再次上报;“二下”是财农两部对各省二次上报的绩效目标审核后,正式下达各省。

“‘两上两下’的绩效目标管理方式”,充分尊重了各省资金统筹和任务落实能力,确保了中央财政任务的有效落实。”农业农村部计划财务司有关负责人介绍说。

浙江省以绩效为核心,推动全面实施支农资金绩效管理和建立全过程监管机制,一是组织开展了“绩效管理提升年”活动,推行绩效运行和预算执行“双监控”、线上平台监管和线下实地检查“双监管”;二是强化结果应用,构建绩效激励约束机制,将资金综合绩效列入市县实施乡村振兴战略实绩考核指标;三是整合设立乡村振兴绩效提升奖补资金,建立以乡村振兴工作实效为导向的对市县有效激励约束机制。

江苏省以督促市县任务落实和目标实现为目标,加强目标制定、运行监控和结果评价,深入推进全面预算绩效评价制度。事前,规范目标编制,严格以中央下达的专项绩效目标、省委1号文件和省政府印发的重点工作中明确的考核目标为依据设定。事中,加强运行监控,以工作任务实施进度和资金支出进度调度为抓手,跟踪分析绩效目标可实现情况,对明显有偏差的及时要求市县整改。事后,注重结果评价,将目标实现情况、任务完成情况、资金使用情况纳入评价范围,在要求市县全面自评的基础上,省级根据年度情况抽取重点专项和地区组织第三方评价,评价结果作为下一年专项支持政策调整和资金分配的重要依据。

持续推进——将财政支农资金用出成效

今年,河南省进一步加强了资金统筹力度,统筹中央和省级农业生产发展、农业资源及生态保护补助财政资金20亿元以上,用于支持优势特色农业发展。除继续扶持“十大基地”建设外,还支持建设了30个省级农业产业园。

“我们将会同省财政厅,尽快将项目资金、实施方案、任务清单下达相关市县。采取定期调度等措施,强化专项资金全程监管,提高财政资金的使用效益,保障资金安全使用。”王志勇介绍说。

江苏省将进一步改进工作任务清单设置方式,专项工作任务清单围绕专项支持政策进行设置,促进任务清单和绩效目标有效衔接,任务清单侧重指明任务方向,绩效目标侧重量化要求。

财政部、农业农村部将加大“大专项+任务清单”项目管理方式培训力度,以问题为导向,以案例为素材,继续加大对“大专项+任务清单”管理方式的指导力度,着力提高基层理解政策能力、制定规划能力、统筹资金能力和谋划项目能力,确保“中央放得下,地方接得住”。

[责任编辑:杨凡、于国奇]

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