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投资总额逾1.17万亿 中国第三批PPP示范项目出炉

来源:中国经济周刊

作者:杨曦 杨迪

2016-10-25 09:19:10

《中国经济周刊》 记者 张璐晶|北京报道

“手机上交、优盘不许带出,整整‘失联’了5天,每天从早到晚目不转睛地盯着电脑看项目,有时候小组里各专家意见不统一争论起来连饭都忘了吃,可以说这是我参加过的最严格的一次PPP示范项目评审。”一位评审专家这样告诉《中国经济周刊》记者。

2016年8月30日至9月3日,财政部组织各行业专家对第三批PPP示范项目进行了集中评审,对1174个备选项目按行业领域分为8个评审组进行了严格评审。

2016年10月11日,财政部发布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(下称《通知》)。《通知》显示,经有关省、自治区、直辖市、计划单列市和部委推荐及专家评审,现确定北京市首都地区环线高速公路(通州—大兴段)等516个项目作为第三批PPP示范项目,计划总投资金额11708亿元。

财政部政府和社会资本合作中心(下称“财政部PPP中心”)主任焦小平告诉《中国经济周刊》记者,PPP改革三年多来取得了很大的成绩,PPP在中国是一次体制机制变革,从宏观层面看,在推进国家治理体系和治理能力现代化;从中观层面看,需要行政体制、财政体制和投融资体制的配套改革;从微观层面看,追求少花钱、多办事、办好事的物有所值目标。

“目前改革正在走向纵深,首先,第三批示范项目评审具有广泛性的特点,多个行业部门介入,增加了改革的精准性。其次,评审过程公开、公正、透明。第三,示范项目涵盖的类型越来越多。”焦小平说,“遗憾的是,PPP项目地域分布还不均衡,宣传推广工作需要进一步加强。”

为了更深入地解读此次示范项目评选,《中国经济周刊》记者联合财政部PPP中心对参与第三批示范项目评选的17位专家进行了专访,为读者还原评审现场的故事。

第三批示范项目特点:集中于四大行业;中西部地区对PPP热情更高

“我国推广PPP有三大特点,即起点高、重创新、强基础。”10月7日,财政部副部长、财政部PPP工作领导小组组长史耀斌在财政部PPP中心与世界银行联合举办的“PPP改革在中国”国际研讨会上如是说。

据悉,此次在华盛顿召开的PPP研讨会,是中国政府部门首次在世界银行年会期间就中国的PPP改革做专题研讨,受到国际社会和国内PPP从业者的广泛关注。

“PPP改革在中国是一次体制机制变革,带动行政体制、财政体制、投融资体制等改革的协调推进。PPP改革是中国当前供给侧结构性改革的一项重要内容,是全面深化改革的一部分。”史耀斌表示。

截至2016年8月底,财政部全国PPP综合信息平台项目库已收录10313个已实施或待开发的PPP项目,覆盖19个行业,总投资预计12.3万亿人民币,其中已签约项目投资额超过1.4万亿人民币。

史耀斌表示,在中国PPP市场蓬勃发展的同时,也面临市场发展规范性等挑战。在PPP市场发展速度与质量选择中,必须把规范和质量放在第一位。

在此背景下,8月底9月初,财政部联合各部委集中对第三批示范项目进行了严格评选,选出最有代表性的创新型示范项目规范和引领PPP市场发展。

财政部PPP中心提供给《中国经济周刊》的资料显示,第三批示范项目申报,省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团和中央部委共提交了1174个项目,涉及总投资近2.3万亿元,申报项目数和总投资额均超过前两批示范项目申报之和。

值得说明的是,此次申报明确要求各省份申报项目数上限为50个,共有13个省份满额申报,一定程度上表明,前两批项目的示范效果初显,PPP模式已经得到越来越广泛的关注与运用。

经过评审,共有516个示范项目脱颖而出,占全部申报项目的44%,投资总额逾1.17万亿元。相较于第二批示范项目,项目数量翻番,投资额增加逾八成。

第三批示范项目覆盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障和其他等18个一级行业。其中,市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、城镇综合开发四类行业项目数最多;交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护的投资额最大,合计占比达87%。不难看出,无论是项目数还是投资规模,这四类一级行业占比均超过2/3,说明第三批示范项目的行业集中度较高。

从各行业的投资金额上看,交通运输类项目总投资规模超过5000亿元,其次为市政工程类项目,总投资额超过3000亿元,两者占比超过70%。与第二批相比,第三批示范项目中交通运输、城镇综合开发、生态建设和环境保护类项目的投资金额大幅提升,新增投资额分别为4164亿元、794亿元、540亿元;市政工程、文化、医疗卫生、社会保障和其他类项目投资金额有所减少。

第三批示范项目涉及全国22个省、4个自治区、3个直辖市、4个计划单列市及新疆生产建设兵团共34个地区,相比第二批示范项目,新增4个地区,分布区域进一步扩大。

从项目数量上看,山东、云南、安徽、河北居前四位,湖北、湖南及内蒙古并列第五位,分别为42个、40个、32个、31个、27个,合计占项目总数的43.8%,地区分布集中度相对较高。

中西部省份项目数量远多于东部省份,一定程度上表明,中西部省份由于财力较为薄弱,相对东部地区,更倾向于采用PPP模式帮助缓解财政压力,“以时间换空间”,更好地提供公共服务。与第二批示范项目相比,大部分地区项目数量都有大幅增长;同时河南、广西、辽宁、宁波4个地区项目数量有不同幅度的下降。

从地区的投资规模上看,河北、云南、安徽、贵州、山东居前五位,分别为1704亿元、1702亿元、774亿元、529亿元、495亿元,合计占项目总投资额的44.4%。中西部省份投资金额远高于东部省份,这与项目数量分布情况一致。与第二批示范项目相比,大部分地区的项目投资规模都有大幅增长,但北京、内蒙古、河南、广西和辽宁5个地区的项目规模则有不同幅度下降。

综合分析各地区项目平均投资额,排名前五位的是大连、宁波、北京、河北、青岛,平均投资额分别为150亿元、95亿元、75亿元、55亿元、46亿元。

评审有何突破?20部委联动,最严保密机制,财政部PPP综合信息平台护航

8月底,为保证2016年第三批PPP示范项目名单顺利出炉,在远离闹市的北京门头沟区,参加评审的56位评审专家和来自交通部、住建部、水利部、工信部、文化部、国家卫计委等多个部委的观察员被结结实实地“关了”5天。

评审专家君泽君律师事务所合伙人靳林明用“脑袋全部被装满,身体好像被掏空”来形容这一场高强度的脑力工程。

与前两次财政部组织的示范项目评审不同,此次评审有几个突破。

首先是20部委联动,此次是财政部首次与相关部委联合组织申报、评审和发布,鼓励部委申报和推荐,鼓励地方各级和相关行业对口的部门与财政部门联合申报和初选,调动了各部门积极性。

评审专家环保部环境规划院环境PPP中心主任逯元堂告诉《中国经济周刊》记者,农林水利环保领域申报PPP示范项目152项,环保部、水利部等部委推荐的和来自相关机构的共7位专家参加评审工作。本次申报的项目大多属于当前环境保护的重点领域,区域综合整治类项目较为普遍,对改善区域环境质量具有重要作用。

靳林明告诉《中国经济周刊》记者,接近1174个参评项目按照不同的行业领域划分为八组,进而根据评审专家的专业背景,结合每组的PPP项目的行业特点,对评审专家对应分组。每组7名专家的专业背景基本上覆盖了财务、法律等相关行业领域,确保评审过程涉及的不同领域的问题都有专家能够覆盖,可谓360度无死角。

评审专家北京市中伦(上海)律师事务所合伙人周兰萍表示,每个评审组中来自其他行业主管部委的观察员陪审也是本次评审工作的亮点。

“行业主管部门的参与保障了评审结果更接行业地气。观察员跟着专家组一起早起晚睡,全程助力评审,在评审方法、行业政策等相关问题讨论过程中,给予了专家组非常有力的支持和参考意见。”周兰萍说。

其次,在保密机制上,严上加严是专家们的最直观感受。据悉,为了落实评审工作保密要求,全体参评专家和来自行业主管部委的观察员均签署了评审协议,并严格执行“统一发放U-Key”“统一保管手机”“统一作息时间”的集中封闭评审要求。评审过程中,评审专家通过专用U-Key登录示范项目评审系统对本组全部参评项目信息在线浏览,无法进行下载、复制、截图等操作,确保了信息安全性。

一位参与评审的专家给记者讲述了这样一个细节,在要求专家离开评审会议室时必须上交U-Key的前提下,有两位专家在第一天晚上误将U-Key带走,结果第二天就因为被监控到U-Key在异常的IP地址登录而受到批评。

靳林明表示,本次评审也通过评审系统设置了精密的专家回避机制。如果专家所在的小组,遇到了自己所在机构提供咨询服务、自己作为评审专家参与过的项目等存在利益冲突的情况,专家要主动申请回避。回避后,该项目的资料就从该专家的评审系统中消失,专家也不能对这个项目进行打分。

评审专家北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥表示,不同于前两批评审,第三批评审是在财政部综合信息平台上进行的。

“专家无法带走任何评审资料,有助于评审工作保密,任何人使用专家的口令进入信息平台都会被发现,对专家形成了很强的约束。专家的工作过程和结果在系统中都有记录,而且是永久的,这样就增加了评审工作的透明度,使专家在评审过程中自觉地控制‘私心’。”金永祥说。

评审专家济邦咨询董事长张燎表示,第三批示范项目评审过程中财政部PPP综合信息平台系统发挥了重要作用。财政部PPP综合信息平台自2016年1月启用以来,逐步完成了现有PPP项目数据填报和新项目的及时录入,并按月公布PPP项目库统计数据和项目基本信息,已经成为PPP业内的风向标。金融机构已经将PPP项目是否纳入综合信息平台作为提供融资支持的评估前提条件。

“这次第三批示范项目评审工作,全部采用无纸化在线评审方式,既减少了文件拷贝,有利于提高工作效率,又很好地达成了评审工作保密的效果。相比前两次示范项目的评审,从全纸质资料评审,到电子化文件评审,再到本次的全部网络系统在线,管理手段和方法每年一次提升。”张燎说。

严格定性评审,拒绝“明股实债”“变相融资”“加长版BT”

据财政部PPP中心介绍,此次评选分为定性评审和定量评审两个部分。定性评审标准采用了触红线否决机制,在定性评审中因为材料不完整、主体不合规、变相融资、采购程序不合规等原因未通过定性评审的项目有159个,有992个项目通过定性评审。

评审专家北京市金杜律师事务所合伙人方榕表示,以定性评审为例,BT类项目(指建设—移交类项目,是政府利用非政府资金来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式)、明股实债类项目明确不得通过定性评审;定量评审标准则附有详细的分项打分标准,确保所有项目在公平、均一的尺度下被评审,减少了打分的随意性。

“明股实债”是评审专家们一定会剔除的项目。评审专家上海市建纬(北京)律所谭敬慧表示,“明股实债”实际上增加了政府的债务风险,隐瞒了实际债务,违背了PPP项目实施的目的。为了防范“明股实债”风险,应当加强对项目识别的监管,严格按照政府与社会投资人共担风险的原则,剔除采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的项目。

谭敬慧表示,对“明股实债”的识别可按照以下标准进行判断:社会投资人的投资回报是否与项目实际建设运营情况挂钩,若无论项目建设经营实际情况如何,均承诺给予社会投资人固定收益的,则应禁止。

评审专家国务院发展研究中心宏观部巡视员孟春表示,定性方面,对参与主体进行了明确规定和严格限制,再次强调实施机构只能是政府或其指定的有关职能部门或事业单位,不能是国企或地方融资平台,进一步规范和统一了PPP市场。

“除传统的限制性因素外,有一大亮点是明确了并非所有领域均适用PPP,PPP仅适用于公共产品或公共服务领域。实际上这一点非常重要,目前市场上已经出现大量非公益的商业性项目,包装成PPP运作,同时还刻意低估收入水平,骗取财政补贴。”孟春说。

评审专家中国水环境集团董秘、副总裁房勇表示,此次评选一方面通过示范项目,树立标杆,倡导建立一个公开、公平、公正的市场环境;另一方面针对市场上大量出现的恶性竞争趋势,建议通过行业主管部门加强跟踪后评估机制,一旦抓住也要明确树立反面典型,中标方要严格按照招标条件和承诺签署PPP合同,防止项目实施过程中采取其他变通方式。

“建议财政部推动行业协会和相关部委积极倡议,在符合行业规范的基础上,制定游戏规则,在实施方案前期要引导政府,推荐一个合理的回报范围和明确的绩效考核机制。”房勇说,“建议深入到可用性服务费风险分配中,绩效考核可扣除其总额的20%~30%,防止用类BT的思路来做PPP。”

评审专家北京财指南咨询有限公司总经理徐向东表示,中国的PPP在宏观层面已经进入一个攻坚克难、“啃硬骨头”的关键阶段;微观层面,比如10%的财政可承受力上限各地怎么把握?PPP的回报机制等还需规范完善。

什么项目可以打高分?落地可执行、民营企业参与、有推广示范价值

评审专家中央财经大学曹富国教授表示,我国PPP工作推行以来,仍然处于探索阶段。我们把西方机制引入中国,目前已经超越了西方的内容,我们需要把西方机制与中国机制有机结合,讲好中国PPP成功的故事,而示范项目就是寻找中国最佳的PPP模式。

在通过定性评审之后,申报项目会进入定量评审。定量评审标准进一步对材料规范性、实施方案合理性、物有所值评价、财政承受能力论证、实施进度和推广示范价值等6个指标,对通过定性评审的992个项目进行了背对背打分。总分100分,其中项目实施方案和项目示范推广价值各为25分,项目实施进度、财政承受能力各15分,项目材料规范性和物有所值评价各为10分。申报项目最终分数取的是7个专家打分的平均数。那么具备什么条件的PPP项目可以被打高分?

周兰萍表示,示范项目评审标准中对于参评项目的创新引领性给予了高度肯定。评审标准中,“项目推广示范价值”分值为25分,占总分值的1/4,旨在鼓励行业内有代表性、符合行业或地区发展方向和重点的项目以及商业模式有所创新的项目申报示范。

周兰萍举例,评审过程中,针对实践中出现的经营难、融资难等实践难题,出现了不少创新性做法。针对经营难,有的地区将市政道路项目与土地开发权捆绑,并通过实施方案的合理设计兼顾了依法合规与实操可行。针对融资难,有的地区就财务类投资人与施工类投资人分别进行招选,并由中选财务类投资人与施工类投资人与政府方股东共同组建PPP项目公司。这些做法都在不同程度上得到了专家组的肯定。

金永祥表示,评审标准的政策引导性强。项目推广示范价值在评审标准中的权重是最大的,对民营企业参加投资的PPP项目是作为模式创新对待的,同等条件下得分会高于没有民营企业参加的项目,这与近期政府鼓励民营企业参加PPP的政策是相一致的,引导性很强。

评审专家四川大学商学院教授陈传也表示,此次令他印象最深的变化是新的定量打分细则对于民营企业参与的PPP项目有所倾斜,这对改变目前PPP市场为国企主导的现象有帮助。项目层面,PPP项目在政府和民营企业间进行能够实现风险的更合理分配,能实现更大的物有所值;宏观层面,这有助于进一步划清政府与市场的边界,优化经济结构。

“但是不足的是,只有对已经落地的项目我们才能判定社会资本方是否为民资,所以只有极少数申报项目受到了此项调整的影响。”陈传说,“建议未来在实施方案的采购条件中对民营企业提供优惠条件的PPP项目也可以在评分细则上进行倾斜,这可以更大程度上促进民营企业积极参与PPP项目。”

评审专家北京市金杜律师事务所合伙人方榕表示,本次评审对示范项目的落地执行可行性有专门考量,并赋予较高分值,这一导向有利于尽快推出一批能真正落地操作的PPP项目在市场上发挥示范作用。除了项目落地进度方面的考量,评分标准还设有项目可融资性一项,交易结构合理、项目财务模式扎实、融资安排合理的项目,能够获得较高的分值。这也将从另一个角度提高示范项目的落地执行效率。

上海市财政局纪鑫华告诉《中国经济周刊》记者,财政部高度重视PPP项目落地,并作为项目实施进度的主要考评标准。根据要求,评审专家根据项目实施进度分步给分,项目前期手续完备、采购程序规范、开展得越深入得分越高。

“对于已经落地或是采购完成即将落地的项目,得分一般较高,最高可达到15分;如社会资本为非公有资本,则还有一定的示范性加分。这些项目只要设计合理、合规性较好,则入选示范项目的可能性非常高。” 纪鑫华说。

交通运输部规划研究院战略与政策研究所技术委员会主任池璐表示,此次交通领域申报项目的一个特点是“落地率较高”,本次申报的交通项目中有相当一批(约1/3强)已经进入到采购或执行阶段,余下项目也基本处于准备阶段。说明经过近两年来各级政府和有关部门的不懈努力,大批交通PPP项目已经进入到落地实施层面,成为交通领域里的新常态。

评审专家国浩律师集团合伙人王卫东表示,与前两批申报的PPP示范项目中存量项目占比较大不同,第三批申报的项目大都是增量项目,预期会带动较大的投资,对拉动经济增长具有重要意义。入选第三批PPP示范项目名单的项目,将获得中央财政300万到800万奖励资金。而且PPP项目入选财政部示范项目后,也将更容易获得社会资本的认可并获得金融机构的融资支持。

评审专家中国国际经济咨询有限公司总经理孙辉表示,中国的PPP既是一个旧概念,更是一个新理念,我们在PPP项目操作过程中,深刻地体会到,中国PPP项目积淀与数据积累仍不够,物有所值定量分析可参考的数据较少,准确进行项目评价的难度很大。财政部建立全国PPP综合信息平台是一个良好的契机,可以建立起全国PPP数据积累库,将“互联网+”和“大数据”应用于PPP管理,实现中央部门—省市—区县大贯通。

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